Kontrola Państwowej Inspekcji Pracy może rozpocząć się od jednej osoby, jednego grafiku i jednej umowy. W samorządzie bardzo szybko może jednak wyjść poza sprawę kadrową. Inspektor będzie musiał ustalić, dla kogo praca była rzeczywiście wykonywana, kto ją organizował, kto wydawał polecenia, kto zatwierdzał nieobecności i która jednostka powinna ponosić obowiązki pracodawcy.
To pytania znacznie trudniejsze niż w typowym przedsiębiorstwie. W jednej gminie mogą równocześnie działać urząd, szkoły, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług wspólnych, zakład budżetowy, instytucje kultury i spółki komunalne. Każdy z tych podmiotów ma własną pozycję prawną. Jednocześnie w codziennej praktyce decyzje personalne i organizacyjne bywają podejmowane poza formalną strukturą danego pracodawcy.
W mojej ocenie właśnie tutaj znajduje się najważniejsze samorządowe ryzyko wynikające z reformy Państwowej Inspekcji Pracy.
Nie chodzi wyłącznie o to, jak nazwano umowę. Chodzi o to, kto naprawdę posiada władzę organizowania cudzej pracy.
Przepisy obowiązują od 8 lipca 2026 r., dlatego nie można jeszcze mówić o utrwalonej praktyce decyzyjnej ani o linii orzeczniczej sądów rozpoznających odwołania od nowych decyzji. Przedstawione niżej przypadki są modelami audytowymi, opartymi na rozwiązaniach spotykanych w strukturach samorządowych i ocenionymi według nowego stanu prawnego. Nie są opisami zakończonych już spraw prowadzonych na podstawie nowych przepisów.
Reforma nie stworzyła nowej definicji zatrudnienia pracowniczego. Nadal podstawowe znaczenie ma art. 22 Kodeksu pracy. O stosunku pracy mówimy wówczas, gdy dana osoba wykonuje pracę określonego rodzaju na rzecz pracodawcy, pod jego kierownictwem oraz w wyznaczonym miejscu i czasie, w zamian za wynagrodzenie. Nazwa dokumentu nie zmienia charakteru relacji, jeżeli jej faktyczny przebieg odpowiada tym warunkom.
Nowość polega na sposobie egzekwowania tego przepisu. Okręgowy inspektor pracy otrzymał możliwość wydania decyzji stwierdzającej istnienie stosunku pracy. Wcześniej PIP mogła przede wszystkim skierować sprawę do sądu. Obecnie droga sądowa pozostaje dostępna, ale nie jest już jedynym sposobem uzyskania rozstrzygnięcia.
Zmienił się więc nie tyle materialny wzorzec oceny, ile tempo oraz siła działania organu kontrolnego.
Dla samorządu oznacza to koniec bezpiecznego założenia, że problem pojawi się dopiero wtedy, gdy osoba wykonująca pracę samodzielnie zdecyduje się na kilkuletni spór sądowy.
Nowe postępowanie ma kilka etapów.
Inspektor najpierw prowadzi kontrolę i ustala rzeczywisty sposób wykonywania pracy. Strony powinny mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska. Jeżeli w badanej relacji dominują cechy zatrudnienia pracowniczego, inspektor może wydać pisemne polecenie usunięcia naruszenia. Warunkiem późniejszego wydania decyzji przez okręgowego inspektora pracy jest niewykonanie polecenia dotyczącego niezawarcia umowy o pracę.
Dopiero po tym etapie okręgowy inspektor pracy może wszcząć postępowanie. Na podstawie materiału zebranego podczas kontroli może wydać decyzję albo skierować sprawę do sądu pracy. Wybór drogi będzie zależał od stanu faktycznego, zakresu materiału dowodowego oraz okresu, którego ma dotyczyć rozstrzygnięcie.
Nie jest więc prawdą, że inspektor wchodzi do urzędu i jednym podpisem natychmiast tworzy stanowisko pracy. Jest to procedura wieloetapowa. Nie oznacza to jednak, że jednostka może czekać z reakcją do chwili doręczenia decyzji.
Najważniejszym momentem może być już pisemne polecenie. Wtedy kierownik jednostki musi zdecydować, czy doprowadzić sposób wykonywania pracy do zgodności z prawem, czy pozostać przy dotychczasowym stanowisku i przygotować się do postępowania przed okręgowym inspektorem pracy.
W prawie pracy pracodawcą może być jednostka organizacyjna, nawet jeżeli nie posiada osobowości prawnej, o ile zatrudnia pracowników. Oznacza to, że pracodawcą nie zawsze jest gmina, powiat albo województwo rozumiane jako osoba prawna. Pracodawcą może być urząd, szkoła, ośrodek pomocy społecznej albo inna wyodrębniona jednostka organizacyjna.
Ustawa o pracownikach samorządowych wskazuje ponadto, kto wykonuje czynności z zakresu prawa pracy w poszczególnych jednostkach. Organ wykonawczy działa między innymi wobec zastępcy, sekretarza, skarbnika oraz kierowników jednostek. Wobec pracowników jednostki organizacyjnej czynności te wykonuje co do zasady jej kierownik.
W praktyce należy oddzielić od siebie cztery role:
Te role mogą należeć do różnych osób i podmiotów. Samo finansowanie wynagrodzenia nie przesądza o statusie pracodawcy. Nie przesądza o nim również prowadzenie obsługi kadrowej, sprawowanie nadzoru właścicielskiego ani wykonywanie funkcji organizatora instytucji kultury.
Właśnie pomieszanie tych ról prowadzi do najpoważniejszych nieprawidłowości.
Całą ekspertyzę pobierzesz bezpłatnie TUTAJ.
